Studio Legale Bagnardi Avvocato Roma
   
Studio Legale Bagnardi Avvocato Roma
   Giurisprudenza
 

Studio legale Roberto Maria Bagnardi
 

DANNO SUBITO DALL’ALUNNO. PROFILI DI RESPONSABILITA’ DEI SOGGETTI COINVOLTI: INSEGNANTE, COMUNE, REGIONE, MINISTERO.

Omissis….”La domanda proposta nei confronti della Direzione Didattica della Sez.III della Scuola Materna Comunale xxxx e dell’Ufficio Scuola della xxxx Circoscrizione del Comune di xxxx, rimasti contumaci, è inammissibile in quanto proposta nei confronti di uffici pubblici inseriti nell’ambito della organizzazione dell’ente locale (Comune di xxxx) e dunque privi di autonoma soggettività giuridica e di legittimazione processuale.
Né in contrario potrebbe invocarsi l’art.21 della legge 15/3/1997 n.59 che demanda ai regolamenti autorizzati ex art.17 co2 legge n.400/1988 la disciplina concernente il riconoscimento della personalità giuridica ai “circoli didattici, alle scuole medie e alle scuole ed agli istituti di istruzione secondaria” atteso che:

- da un lato l’attribuzione della soggettività giuridica è condizionata alla adozione da parte dei dirigenti dell’Amministrazione scolastica periferica dei relativi provvedimenti attuativi dei piani approvati dalle regioni (art.4 del DPR n.233/1998), e gli attori hanno omesso di fornire la prova concernente l’avvenuto riconoscimento della personalità giuridica alla Scuola convenuta (sul relativo onus probandi, cfr: Corte Cass. II sez. 10.1.2003 n.173 ric. Min. Pubb. Istr. C/ Ficociello);
- dall’altro i regolamenti autorizzati emanati in esecuzione dell’art.21 legge n.59/1997 non hanno modificato l’assetto delle competenze tra istituti scolastici ed Amministrazioni pubbliche inerenti il rapporto organico del personale docente: ai sensi dell’art.15 comma 1 lett.b) nonché comma 2 del DPR 8.3.1999 n.275 rimangono, infatti, attribuite alle Amministrazioni pubbliche (statali, regionali e locali) le competenze in materia di reclutamento del personale docente con rapporto di lavoro a tempo indeterminato nonché di adozione dei provvedimenti disciplinari.

Pertanto se “l’attività con la quale un comune tenda al perseguimento di fini di carattere sociale e generale, avvalendosi degli strumenti della propria organizzazione amministrativa, ha natura pubblicistica, indipendentemente dalla sua correlazione o meno con gli scopi strettamente istituzionali del comune medesimo” e se “ il rapporto di lavoro subordinato con un insegnante presso la scuola materna comunale, che si instauri, con retribuzione predeterminata, in forza di formale atto di nomina (nella specie delibera della giunta comunale) comportante uno stabile inserimento dell’insegnante nell’apparato organizzativo dell’ente territoriale e con onere finanziario a carico del suo ordinario bilancio, configura un rapporto di pubblico impiego(Corte cass. 6.5.1978 n.2168 ric.Comune di Spoleto c/ Del Piano) consegue che nel giudizio di risarcimento del danno causato agli alunni per “culpa in vigilando” imputata al personale docente dipendente dell’Amministrazione pubblica, legittimato passivo non è l’istituto scolastico (che costituisce uno dei moduli organizzativi attraverso il quale l’ente pubblico persegue i suoi fini) ma l’Amministrazione pubblica (nella specie l’ente locale), in considerazione del rapporto organico che lega il docente con la persona giuridica pubblica e che, quindi, è tenuta a rispondere civilmente per i danni cagionati a terzi dall’attività svolta dal dipendente nell’esercizio delle competenze istituzionali (cfr. Corte cass. III sez. 7.10.1997 n.9742; Corte cass. III sez. 3.2.1997 n.1000 ; Corte cass. III sez. 10.5.2005 n.9753, ric. Min. Istruzione ed altro c/ Piana Delle CinqueVie srl ed altri con riferimento al rapporto di pubblico impiego di personale docente statale).

Evidentemente inammissibili le domande proposte nei confronti degli Assessorati regionali, privi di autonoma soggettività giuridica, e ritenuto correttamente instaurato il contraddittorio con la costituzione in giudizio della Regione xxxx, la domanda risarcitoria proposta dagli attori nei confronti dell’ente pubblico territoriale è manifestamente infondata e deve pertanto essere rigettata.

Dall’atto di citazione non emergono profili di responsabilità per condotte illecite addebitabili alla Regione xxxx, dovendo intendersi – alla stregua delle allegazioni di parte attrice – che l’ente territoriale è stato evocato in giudizio esclusivamente in quanto soggetto tenuto ai sensi degli artt.15 lett.d) e 22 della legge regionale 30.3.1992 n.29 a stipulare un contratto di assicurazione contro i rischi di infortuni degli alunni (anche della scuola materna statale e non statale) e del personale scolastico docente e ausiliario.

In relazione a tale aspetto deve escludersi una responsabilità civile dell’ente territoriale per omessa vigilanza sull’alunna ovvero per negligenza nella predisposizione dei mezzi e del personale scolastico (non essendo in alcun modo riferibili alla regione – cui è attribuita una competenza esclusivamente programmatica e di impulso per lo sviluppo di sistemi di supporto al sistema educativo – gli effetti dell’attività svolta dai dipendenti comunali e delle competenze esercitate dagli enti comunali), nonché per inosservanza dell’obbligo di legge sopra indicato, risultando “per tabulas”: 1-che la Regione xxxx ha compiutamente adempiuto a tale obbligo stipulando in data 2.10.1997 con la Società xxxx la polizza infortuni cumulativa n.31221 a copertura del rischio di danni determinati da “evento dovuto a causa fortuita violenta ed esterna che produca lesioni fisiche obiettivamente constatabili le quali abbiano per conseguenza la morte, una invalidità permanente o una inabilità temporanea”; 2-che la società assicurativa ha liquidato agli attori a titolo di indennizzo di polizza la somma di lire 7.500.000 come ammesso anche dal procuratore degli attori all’udienza del 9.5.2001 (per obiter vale rilevare come la polizza sia stata stipulata in coassicurazione – doc. fasc. Regione – con quota del 30% assunta dalla delegataria Società xxxx: pertanto in assenza degli atti della procedura di liquidazione, non è dato verificare se l’importo corrisposto a titolo di indennizzo corrisponda o meno soltanto alla quota percentuale relativa alla delegataria).

Orbene esclusa la configurabilità di un’azione contrattuale diretta tra contraente della polizza – Regione xxxx – e soggetto assicurato - alunno, rappresentato dai genitori - (disponendo quest’ultimo di azione diretta nei confronti della società assicuratrice per la soddisfazione del proprio diritto di credito al pagamento dell’indennizzo, ai sensi dell’art.1891 comma 2 c.c.) e non avendo gli attori convenuto in giudizio né altrimenti assunto conclusioni nei confronti di Società xxxx xxxx Assicurazione chiamata in causa dall’ente regionale con domanda di manleva dalle pretese attoree, ne consegue, da un lato, che la domanda di condanna al risarcimento dei danni proposta dagli attori contro la Regione xxxx per ipotizzata responsabilità extracontrattuale va rigettata in quanto manifestamente infondata; dall’altro che anche la domanda di manleva formulata dalla Regione xxxx nei confronti della società assicurativa è palesemente infondata in quanto volta a trasferire  sulla società chiamata le conseguenze patrimoniali pregiudizievoli derivanti dall’eventuale accoglimento dell’azione risarcitoria per illecito civile su presupposto di una obbligazione contrattuale inesistente: ed infatti altro è l’obbligo indennitario che deriva da una polizza assicurativa infortuni (per l’adempimento del quale la regione contraente difetta, ex art. 1891 comma 2 c.c., di legittimazione attiva) altro è l’obbligo indennitario che deriva dall’assicurazione della responsabilità civile verso terzi (fattispecie contrattuale disciplinata dall’art.1917 c.c., distinta dalla generale assicurazione contro i danni ex artt. 1904ss c.c. nel cui ambito si colloca la polizza infortuni) in cui l’assicuratore si obbliga a sollevare il proprio assicurato dalle conseguenze derivanti dalla pretesa risarcitoria del danneggiato.

Palese è il difetto di legittimazione passiva del Ministero della Istruzione, Università e Ricerca.
Gli attori hanno eseguito ben tre notificazioni per chiamata in causa nei confronti della P.A. statale: la prima affetta da nullità per violazione del luogo di notifica ai sensi del r.d. 1611/1933; la seconda in data 15.1.2003 carente delle indicazioni relative ai fatti allegati ed alle ragioni di diritto della domanda; la terza in data 3.7.2003 nella quale si specifica che “il Ministero viene citato in giudizio ai sensi dell’art.61 legge n.312/1980 in quanto nei confronti dei terzi danneggiati risponde in via diretta l’Amministrazione”.

Tanto premesso se non è dubitabile che “anche dopo l’estensione della personalità giuridica per effetto della legge delega n.59 del 1997 e dei successivi provvedimenti di attuazione, ai circoli didattici, alle scuole medie e agli istituti di istruzioni secondaria, il personale docente degli istituti statali di istruzione superiore (nella specie, un liceo scientifico) – che costituiscono organi dello Stato muniti di personalità giuridica ed inseriti nell’organizzazione statale – si trova in rapporto organico con l’Amministrazione della Pubblica Istruzione dello Stato e non con i singoli istituti, che sono dotati di mera autonomia amministrativa. Pertanto, essendo riferibili direttamente al Ministero della Pubblica Istruzione e non ai singoli istituti gli atti, anche illeciti, posti in essere dal menzionato personale, sussiste la legittimazione passiva del Ministero nelle controversie relative agli illeciti ascrivibili a “culpa in vigilando” del personale docente, mentre difetta la legittimazione passiva dell’istituto” (Corte cass. III sez. 10.5.2005. n.9752, ric. Min. Istruzione ed altro c/ Piana Delle Cinque Vie S.r.l. ed altri) è appena il caso di rilevare che nella specie viene in questione la responsabilità per omessa vigilanza ex art.2048 c.c. relativa a docenti di una scuola materna comunale e non statale, rimanendo pertanto del tutto estraneo al rapporto dedotto in giudizio – peraltro secondo la stessa prospettazione attorea – l’ambito di applicazione della norma (art.61 legge 11 luglio 1980 n.312) invocata dagli attori a sostegno della domanda proposta nei confronti della P.A., norma che, collocata in un contesto di norme regolatrici del “nuovo assetto retributivo e funzionale del personale civile e militare dello Stato”,dispone soltanto che “la responsabilità patrimoniale del personale direttivo docente, educativo e non docente della scuola materna, elementare, secondaria ed artistica dello Stato e delle istituzioni educative statali per danni arrecati direttamente alla amministrazione in connessione a comportamenti degli alunni è limitata ai soli casi di dolo e colpa grave nell’esercizio della vigilanza degli alunni”.

Come infatti ha avuto modo di precisare la SC “sia il criterio d interpretazione sistematica della norma, che fa parte, come si è detto, di una legge regolatrice dei rapporti con il personale civile e militare dello Stato e, nell’ambito di questa legge, del titolo secondo, esclusivamente applicabile, come chiarito dall’art.42, al personale statale della scuola materna, elementare, secondaria ed artistica, delle istituzioni educative e delle scuole speciali dello Stato, sia la lettera della disposizione, che si riferisce solo alla responsabilità del personale verso lo Stato, sia lo scopo, che, come chiarito dalla giurisprudenza della Corte dei Conti, risponde alla funzione di riequilibrare, sotto l’aspetto della responsabilità patrimoniale, la posizione del personale della scuola con quella del restante personale della Amministrazione Statale (Corte dei Conti sez.I^-14 dicembre 1984 n.166 pd 308947),impongono una interpretazione che limita l’ambito di applicazione della norma ai rapporti tra l’amministrazione statale ed il relativo personale degli istituti di istruzione (cfr. Corte Cass. III sez. 10.5.2005. n.9758, ric. Baruffa c/Comune di Salò) con la conseguenza che, per un verso, la disciplina dell’art.61 legge n.312/1980 non si applica al personale dell’amministrazione pubblica non statale alla quale appartengono le scuole comunali, per l’altro, che non si danno deroghe nei rapporti verso i terzi danneggiati, a favore dei quali – nei giudizi di responsabilità connessi all’attività di vigilanza sugli alunni – resta in vigore la presunzione di cui all’art.2048 comma 2 c.c.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa del Comune di xxxx la domanda di risarcimento danni è stata correttamente proposta nei confronti dell’insegnante xxxx e dell’ente locale al quale fanno capo le competenze relative alla predisposizione dei mezzi e del personale delle scuole materne comunali nonché i rapporti di pubblico impiego con il personale docente di tali scuole: la responsabilità - contrattuale od extracontrattuale – degli insegnanti investe, infatti, direttamente (art.28 Cost.) l’Amministrazione pubblica alla quale debbono imputarsi gli effetti dannosi prodotti dalla condotta colposa dei propri dipendenti (cfr. sulla diretta responsabilità della persona giuridica di diritto pubblico: Corte Cass. III sez. 7.11.2000 n.14484, ric. Nicolais c/ Min. Pubblica Istruzione “l’amministrazione scolastica è direttamente responsabile, in virtù del rapporto del collegamento organico con essa del personale dipendente, del danno che sia cagionato a minore nel tempo in cui è sottoposto alla vigilanza di detto personale. L’onere probatorio del danneggiato, in tale ipotesi, si esaurisce nella dimostrazione che il fatto si è verificato nel tempo in cui il minore è affidato alla scuola, essendo ciò sufficiente a rendere operante la presunzione di colpa per inosservanza dell’obbligo di sorveglianza, mentre spetta all’amministrazione scolastica la prova liberatoria che è stata esercitata la sorveglianza sugli allievi con una diligenza idonea ad impedire il fatto. Ne consegue che, nel relativo giudizio per il risarcimento del danno, sussiste la legittimazione passiva del Ministero della Pubblica Istruzione, che si surroga al personale predetto per gli illeciti dallo stesso compiuti”; Corte Cass. III sez. 4.12.2002 n.17195, Mass. civ. riv. 558958).

Occorre premettere che l’azione di risarcimento danni svolta dagli attori trova titolo, per quanto concerne la posizione dell’Amministrazione comunale e dell’insegnante elementare, nella responsabilità dei docenti ed educatori pubblici per omessa osservanza dei doveri di vigilanza sui minori, la quale – secondo il più recente orientamento giurisprudenziale – deve qualificarsi come responsabilità “ex contractu”: il Tribunale, infatti, intende conformarsi all’arresto della Suprema Corte (Corte Cass. SU 27.6.2002 n.9346, ric. Parmentola c/ RAS s.p.a. ed altri) che in materia di responsabilità della P.A. in caso di lesioni procurate dall’alunno a se stesso durante il periodo in cui è sottoposto alla vigilanza degli insegnanti scolastici, ha escluso la riconducibilità della fattispecie, sia nello schema dell’illecito dell’art.2048 c.c. – applicabile nel solo caso di danno cagionato dall’alunno a terzi – che nello schema generale dell’art. 2043 c.c., affermando, quanto all’Istituto scolastico, che “l’accoglimento della domanda di iscrizione e la conseguente ammissione dell’allievo determina un vincolo negoziale in virtù del quale, nell’ambito delle obbligazioni assunte dall’istituto deve ritenersi sicuramente inclusa quella di vigilare anche sulla sicurezza e la incolumità dell’allievo…”, e quanto al precettore dipendente dell’Istituto, che “osta alla configurabilità di una responsabilità extracontrattuale il rilievo che tra precettore ed allievo si instaura pur sempre, per contatto sociale, un rapporto giuridico, nell’ambito del quale il precettore assume, nel quadro del complessivo obbligo di istruire ed educare, anche uno specifico obbligo di protezione e di vigilanza onde evitare che l’allievo si procuri da solo un danno alla persona”

E’ ben vero che la citata sentenza delle SS.UU., applica la responsabilità “ex contractu” alla ipotesi (che riguardava peraltro lo specifico caso esaminato) del danno arrecato all’alunno da se stesso, ma – come è stato rilevato da attenta dottrina – non sembra che la sentenza abbia inteso porre limiti alla estendibilità del rapporto contrattuale anche alla diversa ipotesi in cui il danno sia stato arrecato all’alunno da un terzo anch’esso sottoposto alla vigilanza dell’insegnante (l’ipotesi prospettata dagli attori in atto di citazione).

Se infatti l’insegnante è tenuto “per contatto sociale” ad uno specifico obbligo di protezione e vigilanza dell’alunno ”onde evitare che l’allievo si procuri da solo un danno alla persona”, è altrettanto vero che sul medesimo grava, per lo stesso titolo, anche l’obbligo di mantenere la disciplina ed assicurare che i rapporti tra gli alunni siano improntati a regole di mutuo rispetto, impedendo il verificarsi di litigi e atteggiamenti violenti e pericolosi per la loro incolumità, con la conseguenza che la violazione di tale obbligo derivante dallo specifico rapporto che si instaura con l’alunno lo espone alla correlativa responsabilità (di natura contrattuale).

La indicata qualificazione del titolo della responsabilità nel caso di danno cagionato da un alunno ad un terzo (nella specie ad un altro alunno) non esclude, peraltro, la concorrente ipotesi di responsabilità aquiliana disciplinata dall’art.2048 co2 c.c., essendo rimessa alla scelta del danneggiato l’azione da esperire in giudizio (nel caso di specie gli attori hanno inteso fondare la responsabilità dei convenuti alla fattispecie speciale dell’illecito ex art.2048 c.c.) Innegabili appaiono, peraltro, le analogie della disciplina sostanziale e processuale dei due tipi di illecito:

a) in entrambe le fattispecie di responsabilità ex contractu ed aquiliana costituisce, infatti, elemento indefettibile la relazionabilità eziologica dell’“eventum damni” (danno procurato a se medesimo ovvero al terzo) la condotta dell’alunno sottoposto a vigilanza (nella specie dell’alunno che avrebbe spinto la xxxx), rimanendo esclusa la responsabilità dell’insegnante e dell’Amministrazione pubblica le volte in cui tale condotta rivesta i caratteri del fortuito (in quanto imprevedibile ed inevitabile);

b) con riguardo allo specifico aspetto del riparto dell’onere probatorio, deve osservarsi come la tesi “contrattualistica” affermata dalle SS.UU. non abbia introdotto elementi innovativi rispetto alla disciplina dettata dall’art.2048 c.c., norma che, in tema di danni cagionati dalla condotta di allievi sottoposti alla vigilanza di insegnanti e precettori, pone a carico di questi ultimi una presunzione “iuris tantum” di responsabilità “se non provano di non aver potuto impedire il fatto e di aver esercitato la vigilanza sugli alunni nella misura dovuta e che, nonostante l’adempimento di tale dovere, il fatto dannoso, per la sua repentinità ed imprevedibilità ha impedito un tempestivo efficace intervento” (Corte Cass. III sez. 24.2.1997 n.1683 in USI Mass. civ. riv.502649; cfr. anche Corte Cass. III sez. 27.10.2004 n.20814 che individua nello schema normativo una presunzione legale di “colpa” – anziché di responsabilità – con conseguente “inversione dell’onere probatorio” sull’elemento soggettivo della condotta, non essendo necessario fornire – pertanto – la prova liberatoria esclusiva della interruzione del nesso di causalità e dunque del “caso fortuito”).

Le conclusioni raggiunte in ordine alla piena sovrapponibilità dell’azione ex contractu con l’azione da illecito extracontrattuale hanno trovato conferma nella giurisprudenza del Giudice di legittimità successiva all’arresto delle SS.UU. (cfr. Corte Cass. III sez. 11.11.2003 n.16947, ric. Di Maio ed altro c/ Min. IstruzioneIl titolo della responsabilità del Ministero della pubblica istruzione o dell’ente gestore di una scuola privata nel caso di alunni che subiscano danni durante il tempo in cui dovrebbero esser sorvegliati dal personale della scuola, può essere duplice e può essere fatto valere contemporaneamente: contrattuale se la domanda è fondata sull’inadempimento all’obbligo specificatamente assunto dall’autore del danno di vigilare ovvero di tenere una determinata condotta o di non tenerla; extracontrattuale se la domanda è fondata sulla violazione del generale dovere di non recar danno ad altri”; Corte Cass. III sez. 4.2.2005 n.2272, ric. D’Angelo c/ Min. IstruzioneIn tema di responsabilità civile ex art.2048 cod.civ., il dovere di vigilanza dell’insegnante per il danno subito dall’allievo – obbligo la cui estensione va commisurata all’età ed al grado di maturazione raggiunto dagli allievi in relazione alle circostanze del caso concreto – presuppone che l’allievo gli sia stato affidato, pertanto colui che agisce per ottenere il risarcimento deve dimostrare che l’evento dannoso si è verificato nel tempo in cui l’alunno era sottoposto alla vigilanza dell’insegnante, restando indifferente che invochi la responsabilità contrattuale per negligente adempimento dell’obbligo di sorveglianza o la responsabilità extracontrattuale per omissione delle cautele necessarie, suggerite dall’ordinaria prudenza, in relazione alle specifiche circostanze di tempo e di luogo, affinché sia salvaguardata l’incolumità dei discenti minori”).

Tanto premesso va affermata la responsabilità del Comune di xxxx e dell’insegnante xxxx nella produzione del danno patito dalla minore xxxx non avendo assolto i convenuti in modo adeguato e sufficiente all’onere della prova liberatoria richiesta dall’art.2048 c.c. (cfr. Corte Cass. III sez. 18.4.2001 n.5668, ric. Ferretti c/ Min. Publica Istruzione: “l’art.2048 cod. civ., dopo aver previsto la responsabilità dei precettori e maestri per i danni cagionati dal fatto illecito dei loro allievi nel tempo in cui sono sottoposti alla loro vigilanza, dispone che tali soggetti sono liberati dalla responsabilità soltanto se provano di non aver potuto impedire il fatto. Peraltro, per vincere la presunzione di responsabilità a carico della P.A., in virtù del rapporto organico con gli insegnanti, nel caso in cui il fatto dannoso si sia verificato nell’ambito di una scuola pubblica, occorre la dimostrazione di avere esercitato la vigilanza nella misura dovuta, il che presuppone anche l’adozione, in via preventiva, di misure organizzative e disciplinari idonee ad evitare una situazione di pericolo, nonché la prova dell’imprevedibilità e repentinità, in concreto, dell’azione dannosa”).

Le dichiarazioni testimoniali rese dall’insegnante xxxx, infatti, da un lato non appaiono decisive, non avendo il teste assistito al sinistro, e dunque non essendo possibile accertare la imprevedibilità e repentinità dell’azione svolta dagli alunni; dall’altro non possono ritenersi sufficienti ad escludere la responsabilità del docente cui erano affidati gli alunni (la teste ha riferito di essere transitata nel corridoio sul quale si affacciava l’aula e di aver visto la xxxx intenta a raccogliere, con l’aiuto di altri alunni, dei giocattoli che si trovavano nello spazio tra la cattedra ed i banchi).

In proposito occorre considerare che se, da un lato, l’impegno di sorveglianza dell’insegnante deve essere massimo nel caso in cui – come nella specie – gli alunni per la loro giovanissima età (da 3 a 6 anni) non abbiano ancora acquisito un adeguato grado di maturità comportamentale, dall’altro difetta del tutto la prova liberatoria richiesta dall’art. 2048 c.c. non essendo stata dimostrata (in relazione al numero degli alunni presenti in aula – circa 20 -, alle personali inclinazioni caratteriali dei soggetti coinvolti nell’infortunio ed alle caratteristiche della classe in generale) la idoneità delle disposizioni impartite dall’insegnante a scongiurare l’evento dannoso verificatosi. Non può evidentemente costituire un esimente il fatto che il docente fosse intento alla raccolta di oggetti sparsi in terra, in mancanza di ulteriori elementi (che spettava ai convenuti indicare e dimostrare) che consentano di escludere con certezza una condotta negligente del docente nell’esercizio dei richiesti poteri di controllo e disciplina degli alunni sottoposti alla sua vigilanza (nel caso concreto, infatti, l’insegnante avrebbe potuto disporre e accertarsi che i minori fossero tornati tutti ai loro banchi prima di dedicarsi alla raccolta degli oggetti).Pertanto, in assenza della prova liberatoria, il Comune di xxxx e l’insegnante xxxx vanno condannati in solido a risarcire i danni – che si liquidano di seguito – patiti dagli attori in proprio e n.q. di rappresentanti legali della minore xxxx……” Omissis.

Tribunale di Roma, Sez. II, Sentenza n. 12879 del 2008, Giudice Dr. Stefano Olivieri, inedita.

(Inserita il 28/12/2009)

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